一、概述
2016年3月1日，食藥監(jiān)總局出臺(tái)的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》正式施行。
該辦法明確，食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入集中交易市場(chǎng)必須提供兩個(gè)要件：一是食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明或者購(gòu)貨憑證，二是合格證明文件；無(wú)法提供的，必須進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)或者快速檢測(cè)，合格方可進(jìn)入市場(chǎng)銷售。
對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明和合格證明”已正式成為食用農(nóng)產(chǎn)品走上市場(chǎng)進(jìn)行銷售的“通關(guān)文牒”。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中，“通關(guān)文牒”將怎樣發(fā)揮作用？
二、文件解讀
按照《農(nóng)業(yè)部食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》的要求，農(nóng)業(yè)部門(mén)和食品藥品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制，其中規(guī)定的“產(chǎn)地證明和合格證明文件”是食藥部門(mén)提出的食用農(nóng)產(chǎn)品入市要求，這意味著，進(jìn)場(chǎng)要用入場(chǎng)券了，可生產(chǎn)者的入場(chǎng)券應(yīng)該怎么領(lǐng)，去哪里領(lǐng)？
1、本質(zhì)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的“自我聲明”
由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體出具的食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證”就是變被動(dòng)檢測(cè)為主動(dòng)聲明，是面向消費(fèi)者的鄭重“承諾”，有利于逐步提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的安全責(zé)任意識(shí)�！ �
“受農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局的委托，近兩年我們先后選取了浙江奉化市和衢江區(qū)、陜西榆林市和岐山縣、山東平原縣、四川蒲江縣、福建尤溪縣、河北承德縣、黑龍江阿城區(qū)等9個(gè)市、縣進(jìn)行試點(diǎn)探索。以往的產(chǎn)地證明關(guān)注的是產(chǎn)品來(lái)源，而合格證明強(qiáng)調(diào)的是檢測(cè)合格�，F(xiàn)實(shí)中，只有組織化程度較高的部分企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社能夠做到自檢或送檢，將快速自檢報(bào)告或送檢產(chǎn)品檢測(cè)報(bào)告用于入市憑證。然而，對(duì)于量大面廣、分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品，以‘檢測(cè)’為手段提供的‘合格證明’顯然是高成本、低效能，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有積極性，難以滿足批發(fā)、零售市場(chǎng)管理和政府監(jiān)管的需要，更難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體全覆蓋�！敝袊�(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所政策與信息室副主任陳松說(shuō)�！�
陳松認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件下，如果能夠?qū)崿F(xiàn)每批上市銷售的農(nóng)產(chǎn)品附帶一個(gè)合格證，而且是由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體出具的合格證，已經(jīng)是非常大的進(jìn)步。試點(diǎn)過(guò)程中，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證上既標(biāo)識(shí)了產(chǎn)地信息或來(lái)源，又標(biāo)示了合格狀況，完全可以滿足《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的入市要求。如果每個(gè)合格證上再附加主體二維碼，還能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體信息化追溯的功能。另外，鑒于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與管理成本的約束，證明農(nóng)產(chǎn)品是否合格，可允許采取檢測(cè)或承諾兩類形式。有條件的可選擇自檢或委托檢測(cè)的方式標(biāo)示合格，沒(méi)條件的可選擇自我承諾或協(xié)議承諾。承諾合格就是要變被動(dòng)檢測(cè)為主動(dòng)聲明，有利于逐步提高廣大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的安全責(zé)任意識(shí)。事實(shí)上，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者出具的食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證”本質(zhì)就是其對(duì)外的“自我聲明”，也是一種面向消費(fèi)者的鄭重“承諾”。
2、市場(chǎng)準(zhǔn)入倒逼質(zhì)量安全控制與管理
通過(guò)把食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件之一，倒逼銷售者采取一系列質(zhì)量安全控制與管理措施，并把市場(chǎng)準(zhǔn)入的壓力傳遞給生產(chǎn)者，形成以利益驅(qū)動(dòng)的制約共贏機(jī)制�！ �
實(shí)踐證明，推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證要把握好三個(gè)要點(diǎn)：一是合格證開(kāi)具主體應(yīng)是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而不是政府相關(guān)部門(mén)，銷售農(nóng)產(chǎn)品的單位或個(gè)人應(yīng)對(duì)其銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全負(fù)責(zé)。二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要根據(jù)自身?xiàng)l件采取一定的措施來(lái)確保其產(chǎn)品合格，其中，措施包括采取自檢、委托檢測(cè)、內(nèi)部質(zhì)量控制、索要生產(chǎn)者有關(guān)質(zhì)量安全證明材料、與生產(chǎn)者開(kāi)展信用合作或自我承諾等等；三是農(nóng)業(yè)部門(mén)要積極開(kāi)展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的宣傳和指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行檢查和督導(dǎo)，并協(xié)同食藥部門(mén)對(duì)上市的已開(kāi)具合格證但抽檢不合格的農(nóng)產(chǎn)品，追根溯源，依法處置�！ �
從滿足消費(fèi)者知情權(quán)和政府監(jiān)管需求的角度考慮，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證上至少應(yīng)包括產(chǎn)品名稱和數(shù)量、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信息、確保合格方式、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者蓋章或簽名、開(kāi)具日期等五類基本信息�，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品從田間地頭收獲到貯運(yùn)、銷售過(guò)程中，包裝簡(jiǎn)易，大多數(shù)都是裝入網(wǎng)袋、紙箱、筐子等初級(jí)包裝中，部分農(nóng)產(chǎn)品送到批發(fā)市場(chǎng)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)后，會(huì)被拆開(kāi)原有包裝，進(jìn)行重新包裝。針對(duì)這種狀況，主要分為兩種情形進(jìn)行處置，一是對(duì)于預(yù)包裝食用農(nóng)產(chǎn)品，要求將合格證放置包裝內(nèi)或加貼在包裝上；二是對(duì)于散裝食用農(nóng)產(chǎn)品，要求以運(yùn)輸車(chē)輛為單位，實(shí)行一車(chē)一證或一品一證。此外，消費(fèi)者只需向銷售者索要其開(kāi)具的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，而銷售者只需向上游經(jīng)銷商或生產(chǎn)者索要其開(kāi)具的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，每個(gè)交易節(jié)點(diǎn)上的銷售者只需記錄該批食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出信息即可，不需要將所有過(guò)程信息都在合格證上標(biāo)注�！ �
從食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的表現(xiàn)形式上看，它就是一種固定內(nèi)容和格式，且隨產(chǎn)品流動(dòng)的信息標(biāo)識(shí)。那么，這與產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志有什么區(qū)別呢？
陳松說(shuō)，區(qū)別主要在于功能不同、性質(zhì)不同、出具主體不同。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的功能是為了標(biāo)示產(chǎn)品來(lái)源，證明其滿足國(guó)家相關(guān)法律與標(biāo)準(zhǔn)的要求，是上市農(nóng)產(chǎn)品必須達(dá)到的底線，應(yīng)屬?gòu)?qiáng)制性要求。合格證出具的主體是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而且其產(chǎn)品上市必須提供。而認(rèn)證標(biāo)志則是為了標(biāo)示產(chǎn)品達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，在品質(zhì)或生產(chǎn)方式上具有一定的優(yōu)勢(shì)特征，可作為消費(fèi)者選購(gòu)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的參考依據(jù)，應(yīng)屬選擇性要求。認(rèn)證標(biāo)志是需要通過(guò)授權(quán)部門(mén)或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審定批準(zhǔn)，并申請(qǐng)使用的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)授權(quán)不得亂用標(biāo)志，可以說(shuō)認(rèn)證標(biāo)志是食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的高級(jí)表現(xiàn)形式�！ �
盡管合格證制度在工業(yè)產(chǎn)品管理中并不陌生，但應(yīng)用到農(nóng)產(chǎn)品管理上還是首次�！霸谵r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入管理中應(yīng)用食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，這是一個(gè)從無(wú)到有的階段，是由放任向管制的轉(zhuǎn)變，還需要一個(gè)接受過(guò)程，而難點(diǎn)在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體太分散、文化素質(zhì)普遍較低，全面推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證還需一定的過(guò)渡適應(yīng)時(shí)間。基本考慮是通過(guò)把食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件之一，倒逼銷售者采取一系列質(zhì)量安全控制與管理措施，并把市場(chǎng)準(zhǔn)入的壓力傳遞給生產(chǎn)者，形成以利益驅(qū)動(dòng)的制約共贏機(jī)制。通過(guò)這一制度安排，逐步構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律、部門(mén)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督多管齊下的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效能�！标愃烧J(rèn)為，一旦市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全嚴(yán)格把關(guān)，發(fā)現(xiàn)不合格農(nóng)產(chǎn)品，可通過(guò)合格證上標(biāo)注的信息，追溯到農(nóng)產(chǎn)品銷售者，對(duì)其進(jìn)行依法處置。如果確定是生產(chǎn)源頭導(dǎo)致的問(wèn)題，農(nóng)產(chǎn)品銷售者還可根據(jù)收購(gòu)臺(tái)賬或索要并保留生產(chǎn)者出具的合格證等信息記錄，再自行追溯到源頭，采取追償或終止收購(gòu)等方式，避免自己再受損失，最終形成以市場(chǎng)約束間接淘汰不守法生產(chǎn)者和銷售者的良性循環(huán)�？梢韵胂蟮�，“只要在一車(chē)散裝或包裝過(guò)的農(nóng)產(chǎn)品上附帶或加貼一個(gè)標(biāo)注有產(chǎn)地信息和銷售者信息的小卡片，這就承載著一種質(zhì)量安全責(zé)任，長(zhǎng)此以往地堅(jiān)持做下去，一定能夠培養(yǎng)起生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己產(chǎn)品負(fù)責(zé)的理念�！标愃烧f(shuō)。
3、合格證制度亟需納入法律層面
亟需將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，并以此為依據(jù)制定并頒布實(shí)施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》�！ �
“作為一種監(jiān)督管理工具，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證亟需上升到法律層面固化下來(lái)，規(guī)定各種情形下出具合格證的法律義務(wù)和責(zé)任�！标愃烧J(rèn)為，當(dāng)前推行農(nóng)產(chǎn)品合格證最突出的難題就是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中沒(méi)有相應(yīng)的制度安排�！ �
一旦發(fā)現(xiàn)不合格農(nóng)產(chǎn)品，那么出具的合格證就是無(wú)效的，說(shuō)明生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收貯運(yùn)環(huán)節(jié)或銷售環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)了問(wèn)題。有些可能是故意而為，有些可能是尚不知曉的風(fēng)險(xiǎn)，有些可能是自身無(wú)力防范的風(fēng)險(xiǎn)，這里面既涉及誠(chéng)信的問(wèn)題，也涉及能力的問(wèn)題。那么不管上市農(nóng)產(chǎn)品是檢測(cè)證明合格也好，還是承諾證明合格也罷，都必須依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行酌情處置�！耙虼耍叫鑼⑹秤棉r(nóng)產(chǎn)品合格證制度納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，并以此為依據(jù)制定并頒布實(shí)施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》�！标愃烧f(shuō)，“建立食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，意味著不出具合格證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)法讓產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，也意味著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以合格證的方式向消費(fèi)者宣誓，‘我的產(chǎn)品是合格的，只要產(chǎn)品出了問(wèn)題，就可以通過(guò)合格證上的信息找到我’�！薄 �
目前，無(wú)論是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》還是新的《食品安全法》，都沒(méi)有提到過(guò)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證。陳松認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂為契機(jī)，盡快明確食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的法律地位，并作為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的基本制度之一。再通過(guò)頒布實(shí)施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》，進(jìn)一步明確食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的程序要求，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的開(kāi)具要求、使用條件以及監(jiān)管措施等內(nèi)容。這將為依法實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度提供有力的法制保障。這不僅是規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的有效途徑，也是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力的客觀需要。
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